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Die Förderung von Rechtsstaatlichkeit als entwicklungspolitisches Hand­lungsfeld hat für die Entwicklungspraxis in den letzten Jahren deutlich an Bedeutung gewonnen. Noch immer herrscht zwar in vielen internationalen Organisationen die Vorstellung vor, sozialer Wandel ließe sich durch staat­liches Recht, den Erlass bestimmter Rechtssätze, Strategien der Rechts­sprechung und einem verbesserten Rechtszugang ursächlich erzeugen. Top-Down - Ansätze sind nach wie vor weit verbreitet. Bei Maßnahmen wie Verfassungs- oder Gesetzesberatung, Fortbildung für Richter- oder Anwaltschaft wird der Nachweis von Wirksamkeit und Nachhaltigkeit noch kaum gefordert, obwohl Zielgruppennähe und parti­zipative Vorgehensweisen schon lange als entwicklungspolitische Qualitätskriterien gelten.

Recht lebt jedoch im lokalen Raum. Erfahrungsgemäß greifen rechtliche Regelungen zwar in lokale Kontexte ein und bewirken Veränderungen, nur vollziehen sich die Prozesse des Wandels nicht zwingend so, wie sich das der Gesetzgeber jeweils vorstellt. Deshalb setzt die Rechtsberatung an den kritischen Schnittstellen an. Dazu zählen aber nicht nur die Schnittstellen zwischen staatlichem Recht und den diversen Gewohnheitsrechten, auch religiöses Recht gehört dazu, ebenso die Umsetzung der verschiedenen Menschenrechtsdeklarationen. Entwicklungsbürokratien tendieren zudem generell dahin, den kulturellen Faktor nur insoweit zu berücksichtigen, als er außerhalb von ihnen selbst liegt und die Merkmale der so genannten Zielgruppe(n) problematisiert. Kultur ist aber selbstverständlich nicht etwas, was sich nur außerhalb dieser Organisationen und den staatlichen Bürokratien abspielt und daher nur in Überlegungen zum Zusammenhang von Kultur und Entwicklung aufgehoben wäre. Die Auseinandersetzung mit kulturellen Wertvorstellungen setzt daher auch die Bereitschaft zur Anerkennung der eigenen kulturellen Bedingtheit voraus. Andernfalls ist die Gefahr deshalb groß, kulturelle Faktoren nur als behindernde wahrzunehmen, die auf Rückständigkeit und Traditionalismus beruhen.

 

Beispiel 1

Auftrag 1

Die GTZ hat im Auftrag des BMZ ein Sektorvorhaben lanciert, das anhand beispielhafter Ansätze von Nichtregierungsorganisationen und anderer Organisationen der Zivilgesellschaft darauf abzielt, Maßnahmen zur Verbesserung der Rechts­stellung, der Rechtsberatung und der Förderung der gleichberechtigten Teilnahme von Frauen an der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung zusammenzufassen und zu dokumentieren. Das Büro wird beauftragt, in Kamerun und im Senegal eine “vorbereitende Projektfindungsmission” durchzuführen.

 

In Kamerun werden mehrere Expertengespräche geführt, um ein Umsetzungsraster zu entwickeln, das den organisationskulturellen Bedingungen der GTZ und der vor Ort bestehenden Angebotsvielfalt Rechnung trägt. Anhand einer lokalen Fallstudie werden Probleme des bestehenden Rechtspluralismus herausgearbeitet, die besonders Frauenfragen tangieren. Das Gutachten leitet eine vertiefte Diskussion in der Zentrale ein und führt zur Entwicklung eines Kooperationsnetzes in Kamerun. Im Senegal wird der Kontakt zur staatlichen Verwaltung und zu traditionellen Autoritäten gesucht und auf die Problematik der jüngeren Land­rechtsgeschichte eingegangen. Insbesondere werden die wirtschaftlichen, politischen und kulturgeschichtlichen Konsequenzen der staatlichen Landenteignungsaktion herausgeschält und zu den heute gängigen Formen der bäuerlichen Land­nutzung in Beziehung gesetzt. Sodann werden die Schwellen zu den staatlichen Instanzen untersucht, Fragen der Gerichtskostenregelung überprüft und alternative Formen der Konfliktregelung evaluiert. Anhand der Arbeit einer lokalen NGO werden schließlich Möglichkeiten aufgezeigt, wie eine armutsorientierte Konfliktbewältigung/ Rechtsberatung für Frauen im Senegal aussehen könnte.

 

Auftrag 2

Nach weiteren Verhandlungen mit dem BMZ wird das Büro mit einer Vor-Machbarkeitsstudie in einem anglophonen und einem frankophonen Land beauftragt, in Ghana und der Elfenbeinküste.

Ziel war die Identifizierung von Akteuren, die lokales „living law“ nicht nur als Hindernis wahrnehmen, sondern die versuchen, die Potentiale des lokalen Rechts zu erschließen. Darunter fielen in erster Linie Vertreter der juristischen Berufsstände, Akademiker, NROs und andere Aktionsgruppen. Weiter war mit Blick auf die Zielsetzungen des Vorhabens eine Kurzeinschätzung des formal-staatlichen Rechts, insbesondere der aktuellen Reformgebiete und Potentiale für künftige Reformansätze gefragt; sodann eine kurze Beschreibung von Aktivitäten der Zivilgesellschaft (NRO, Kirche u.a.) auf dem Gebiet von Recht und Gender; und ferner eine kurze Beschreibung von Gebertätigkeiten auf dem Gebiet sowie die Erarbeitung von Optionen zur Durchführung der Projektkomponente(n)/Projektarchitektur.

 

Auftrag 3

Gemeinsam mit einer Organisationsentwicklerin wird das Büro mit der Durchführung einer Orientierungsphase und dem Aufbau der Managementstruktur in Ghana beauftragt. Während der Orientierungsphase wurden Vertreter interessierter staatlicher und nicht-staatlicher Strukturen dazu befähigt, im Hinblick auf die Bewertung der rechtlichen Problemlagen von Frauen in ländlichen Räumen den Einfluss und den Stellenwert verschiedener normativer Settings erkennen und bewerten zu können. Die Führungskader aller namhafter, staatlicher und nicht-staatlicher Organisationen wurden daher zu einem ersten partizipativen Planungsworkshop nach Accra geladen, um sie für die Teilnahme an einem so genannten „Participatory Rural Appraisal“ (PRA) zu gewinnen. Die dabei gewonnen Erkenntnisse über lokale Konfliktregelungsmechanismen führten sodann zu einer gemeinsam entwickelten Projektplanungsübersicht (PPÜ) sowie zur Definition der Organisationsstruktur.

Auftrag 4

In Zusammenarbeit mit der „Projektgruppe Rechtspluralismus“ des Max-Planck-Instituts für Sozialanthropologie wird das Vorhaben in Ghana als interessantes Fallbeispiel ausgewählt, um den Einfluss der normativen Ordnungen von bilateraler Entwicklungszusammenarbeit auf Projektfindung und Projektkonzipierung zu erforschen.

 

 

Beispiel 2

Die Schweizerische Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) beauftragt das Büro mit einer Planungsmission in Rwanda, um eine Neu-Programmierung des Justiz- und Menschenrechtssektors einzuleiten. Erwartet werden eine Risiko- und eine Bedarfsanalyse, die Skizzierung verschiedener Projektvorschläge sowie der Entwurf eines Zielsystems.

Das Gutachten identifiziert 5 Problemfelder, nämlich 1.) den Dezentralisierungsprozess, 2.) das kritische Interface zwischen den staatlichen Gerichten, der lokalen Verwaltung und den politischen Amtsträgern, 3.) die „Bauernferne“ des modernen Familienrechts, das insbesondere den Frauen zum Nachteil gereicht, 4.) die Inkompatibilität der gewohnheitsrechtlichen Land- und Erbrechtsbestimmungen mit dem kodifizierten Familienrecht sowie mit der Reintegrationsfrage von Flüchtlingen sowie 5.) die lokal beschränkten Kenntnisse über die durchzuführenden Rasengerichte („Gacaca-Verfahren“), die sich mit der Aburteilung/Reintegration der einfachen Täter/Mitläufer des Völkermordes befassen. Sodann werden zwei verschiedene Programmvorschläge entwickelt, einer mit Fokus auf drei ausgewählte Themenfelder (Familienrecht, Landrecht, Strategien zur Bewältigung des Genozids) und einer mit einem geographischen Schwergewicht (Kivuregion). Beide Programmvorschläge werden mit den passenden Zielsystemen und dem dazugehörenden Organigramm (Managementstruktur) versehen.

 

 

Beispiel 3

GTZ International Service führt im Auftrag der britischen DFID in Malawi ein Pilotprojekt zur Stärkung der außergerichtlichen Justiz durch. Es beauftragt das Büro für Konfliktforschung in Entwicklungsländern mit einer projektbegleitenden Analyse der verschiedenen rechtspluralistischen Settings, um das Interventionsspektrum zu erweitern und um das Personal des Vorhabens mit Kenntnissen anderer außergerichtlicher Verfahren vertraut zu machen.

 

Das Büro analysiert das Problemlösungsverständnis der verschiedenen Akteure und stellt verschiedene Dysfunktionen fest. Insbesondere mangelt es an einer kohärenten Problemsicht, die auch mit einem konfusen Rollenverständnis im entwicklungspolitischen Kontext einhergeht. Die ausschließliche Orientierung an der außergerichtlichen Justiz verstellt den verschiedenen Akteuren bspw. den Zugang zu Kernproblemen der staatlichen Justiz (sehr hoher Anteil unbearbeiteter Fälle, großer Personalmangel, grobes Missverhältnis zwischen dem vorhandenen Personal und den zu bearbeitenden Fälle, überzogene Erwartungen usw.) und führt zu unangemessenen Erfolgsindikatoren, die auf einem kompetitiven Ansatz zur staatlichen Justiz beruhen. Das Büro betont demgegenüber die komplementäre Funktion der staatlichen Justiz, rät zu einer besseren Problemidentifikation und zu einer grundlegenden Umsteuerung des ganzen Vorhabens: Anstatt den Erfolg von der Anzahl Fälle abhängig zu machen, die die außergerichtliche Justiz an sich ziehen kann, ist er vielmehr an der Fähigkeit zu messen, auftauchende Konflikte auch tatsächlich (und dauerhaft) zu schlichten.

 

 

Beispiel 4

Die belgische NGO „RCN Justice & Démocratie“ beauftragt das Büro mit der Durchführung einer Evaluation seiner Justiz- und Governanceprogramme in Burundi. Beide Programme teilen sich in mehrere Projekteinheiten auf, deren Verlauf regelmäßig überprüft wird. Vom Büro für Konfliktforschung wird eine konzeptionelle Zusammenführung der verschiedenen Projekteinheiten erwartet, die sich auf eine globale(re) Problemidentifikation stützt.

Da RCN die Stärkung der Rechtstaatlichkeit Burundis, namentlich die Stärkung der staatlichen Gerichte in den Mittelpunkt stellt, führt das Büro unter anderem eine landesweite Zählung zur Mobilisierung der Landgerichte sowie zu deren Vollzugskapazität durch. Diese Daten werden mit Bevölkerungsstrukturdaten gekreuzt, um die so genannte „Litigationrate“ und die regional variable Vollzugsrate zu identifizieren. Zusammen mit weiteren Werten werden diese Daten sodann an der eigenen Forschungsarbeit über die Durchsetzungsfähigkeit der staatlichen Gerichte Burundis abgeglichen (vgl. Weilenmann 1997), um so die Arbeit von RCN in einen größeren zeitlichen Rahmen stellen zu können. Die statistische Überprüfung der gesellschaftlichen Programmwirkung fördert verschiedene interessante Erkenntnisse zu Tage, so etwa, dass die Anrufungsrate der staatlichen Gerichte nicht mit der ethnischen Zusammensetzung des Gerichtspersonals korreliert; dass die Bevölkerungsdichte ebenso wenig aussagekräftig ist; und dass entgegen der Annahme der Gebergemeinschaft die sich häufenden Migrationsströme nicht auf vermehrte Landrechtskonflikte schließen lassen, die an den staatlichen Gerichten ausgefochten werden. Hingegen besteht ein starker Zusammenhang zwischen der regional unterschiedlichen Schwächung des Gewohnheitsrechts und der Vollzugsfähigkeit der staatlichen Gerichte; wichtig ist ebenso die Frage, wo, in welchen Bezirken es eher zu ethnischen Massakern kam und wie die politische Geschichte (Kolonialisierung) die innere Ordnung der ländlichen Herrschaftsräume (Königreich; Fürstentümer) umgepflügt hat. Dieser Befund motiviert RCN zu einer weitgehenden Neupositionierung ihrer Arbeit unter verstärktem Miteinbezug der kritischen Schnittstelle staatliches Recht/lokales Gewohnheitsrecht.

RCN = R éseau des citoyens/citizen’s network

 

 

 

 

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